——關于慈善事業(yè)管理體制機制改進問題的思考

　　慈善事業(yè)具有特殊的社會經(jīng)濟政治屬性，尤其在現(xiàn)代化進程之初，快速經(jīng)濟發(fā)展和社會分化帶來了大量的社會問題，一些社會群體面臨著生存和發(fā)展的困境，一些特定的社會壓力引發(fā)了嚴重的社會沖突。所以，就出現(xiàn)了兩種并存的努力方向：一是政府逐漸從包攬狀態(tài)過渡到放手于各種社會力量以便集聚起更多的社會資源，這是培育慈善事業(yè)后繼力量的必然選擇;二是政府采取各種手段，對社會性力量的參與活動進行管理、規(guī)制和引導，以消除該領域中出現(xiàn)的不規(guī)范或不利于慈善理念落實的種種現(xiàn)象或行為。這是確保慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的必然選擇。

　　改革開放以來，中國的慈善事業(yè)發(fā)展在均衡把握方面，還沒有做到位，突出表現(xiàn)在政府規(guī)制方法上落后，一方面是該管的沒有管到管好，導致慈善事業(yè)領域出現(xiàn)亂象;另一方面，該放的沒有放開放活，導致社會力量參與慈善事業(yè)缺少激勵，沒有便利的條件。所以說，盡管目前是新中國成立以來慈善事業(yè)發(fā)展最快最好的時期，但是，事業(yè)潛力還沒有得到發(fā)揮，事業(yè)后勁還沒有夯實?，F(xiàn)代慈善理念在中國正在為越來越多的人所接受，而落實理念的相關機制建設如果跟不上，最終也無助于理念的堅持和光大，慈善事業(yè)大發(fā)展也難有可持續(xù)性。

　　明確問題成因

　　目前，隨著國家制定“十三五”發(fā)展規(guī)劃，國家經(jīng)濟社會發(fā)展進入一個全新的階段，慈善事業(yè)發(fā)展也會面臨一系列新問題。

　　管理體制機制的三個弊端：行政化傾向太濃厚、法律法規(guī)不健全、社會監(jiān)督力量太薄弱。慈善事業(yè)歸口民政部門管理，但是，各級民政部門對該事業(yè)的實際發(fā)展情況、需求、目標以及國際經(jīng)驗了解不多，總是根據(jù)主管部門的管理之便利來設定管理內容和方法;在管理方面過分強調對不規(guī)范行為的約束，而忽視對潛在資源的開發(fā)利用和激勵，在促進和規(guī)范兩個方向之間沒有能夠達成基本的均衡;另外，涉及慈善事業(yè)的法律法規(guī)也不健全，以致，許多慈善活動或行為的展開缺乏堅實的法源，出現(xiàn)糾紛爭議，也沒有系統(tǒng)的法源可供裁決;一些不利于慈善事業(yè)發(fā)展的習慣做法(如減免稅規(guī)定)也難以取消或替代。這導致了一些慈善活動或行為不得不行走在合理但不合法的邊緣地帶，嚴重遏制了更多的組織或個人積極參與其中。同時，關于慈善事業(yè)的社會監(jiān)督系統(tǒng)也沒有建立起來，在很多情況下，過多依賴于媒體的監(jiān)督職能發(fā)揮，局限在這種監(jiān)督基本上是事后監(jiān)督，難有防范之功效;也因為缺乏內部專業(yè)的監(jiān)督機制，媒體監(jiān)督也時常難以到位。

　　20世紀90年代初，進行慈善事業(yè)管理架構的設計時，盡管意識到必須具有新理念、必須在兩個方向之間達成均衡，但是，在落實時，還是受限于政府行政主導的舊思路，過分強調先規(guī)范后促進的順序，由政府民政部門與其下屬的慈善總會雙管齊下，力圖確立起政府主導民間社會團體的模式。問題是，在特定情況下，這種模式能夠起到作用，但不能起到長久的作用。尤其在慈善事業(yè)領域，涉及社會力量和資源的集聚與利用，不是簡單地依照政府行政部門主導就能做到做好;更為重要的是，在實際運作過程中，“政府主導”變質為政府直接插手干預，使得社會團體原本很少的權力變得弱不禁風，其職能的履行也缺少必要的自主性。

　　創(chuàng)新落實管理機制

　　要改進現(xiàn)有管理機制，不能局限于傳統(tǒng)的政府主導民間社會團體的模式，而要進行創(chuàng)新，逐漸確立起“政府規(guī)制、總會主導”的新模式。具體含義是，政府不以任何方式來直接或間接地對慈善事業(yè)進行規(guī)劃、組織、協(xié)調、監(jiān)督，把這四項基本職能移交給新成立的慈善管理機構，政府僅僅從慈善事業(yè)活動規(guī)制角度來行使必要的管理。這是真正意義上的“管”“辦”分離。民政部門僅是管理慈善事業(yè)，而不是直接辦理慈善事業(yè)。

　　要改變這種模式，就要在民政部門和慈善協(xié)會之外，另設專業(yè)團體，使之具有完整的獨立性和權威性，行使上述四項基本職能，它接受民政部門代表政府所行使的管理。這種新模式在許多發(fā)達國家是普遍的選擇。

　　當然，在國情之下，是否采用類似的做法，是需要考慮的。設立一個獨立、權威的慈善機構，卻是完全必要的。這個機構依照相關法律法規(guī)承擔起上述四項職能，成為政府對慈善事業(yè)進行必要監(jiān)管的助手，但不是政府的“傳聲筒”，它具有獨立的決策權和事務處置權。因為缺乏獨立性，這樣的機構就會淪為政府直接介入和過度管制的工具，有失其社會聲望和引導力。

　　所以，應該把設立獨立的權威的慈善促進機構作為慈善事業(yè)管理體制機制改進的抓手，帶動整個體制機制的轉型，實質性地提升中國慈善事業(yè)的現(xiàn)代化水平。

　　把握均衡發(fā)展

　　從基本國情出發(fā)，慈善事業(yè)管理體制機制的改進，要依照循序漸進原則，要有科學的頂層設計，要有精細的落實步驟考慮。

　　第一，加快立法修法步伐。邀請專業(yè)人士，就慈善事業(yè)發(fā)展所需要的法律法規(guī)支持進行詳盡論證，廣泛征求意見和建議，形成與慈善事業(yè)“十三五”發(fā)展綱要相配套的立法修法時間表，以便為全國人大或地方人大列入立法修法議程，確保慈善事業(yè)在法治軌道上運行;就立法修法涉及的相關法律法規(guī)調整問題，與相關主管機構進行協(xié)商，比如，與稅務機關協(xié)商專項減免稅的立法修法問題;對與慈善事業(yè)發(fā)展相關的法規(guī)章程進行適時修訂，比如：《社會團體管理條例》《民辦非企業(yè)單位管理條例》《基金會管理條例》都要在充分論證的基礎上加緊修訂;對與慈善事業(yè)發(fā)展相關的執(zhí)法活動的規(guī)律、效果，與執(zhí)法司法部門進行溝通，了解相關法律法規(guī)的落實情況，為完善立法修法建議提供充足的依據(jù);清理相關的政策文件，從為慈善事業(yè)發(fā)展松綁的角度出發(fā)，廢除一些過時的或被實踐證明低效、無效的政策規(guī)定，之間形成和完善科學規(guī)范有效的政策體系。

　　第二，啟動對中華慈善總會的組織再造。保留總會的牌子，但對其法律地位、職能及運行機制，進行改造。走“政社分開、權責明確、依法自治”道路，使其成為一個依法獨立運行的社會團體。利用相關法律法規(guī)來確定慈善總會獨立的法律地位;慈善總會獲得相關授權來承擔規(guī)劃、組織、協(xié)調、監(jiān)督慈善事業(yè)發(fā)展的權利，擔負相關的職責;在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權。

　　第三，選擇條件成熟的地方，就地方性慈善事業(yè)管理體制機制改進進行試點。建議在浙江省(經(jīng)濟發(fā)達地區(qū))、重慶市(西部地區(qū))、北京市(政治中心)、甘肅省(經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū))五個省市率先進行試點。五個地區(qū)分別設立不同的試點項目，以不同地區(qū)的各自特點為基礎，兼顧慈善事業(yè)發(fā)展整體格局和長遠前景的框架，詳細論證，選擇項目;試點要有聯(lián)動效應，對相關的部門、領域以及法規(guī)政策，進行系統(tǒng)性的改革，不求單兵突擊，而求整體推進;盡可能地降低改革風險，強調循序漸進，對沒有把握的做法，謹慎處之，尤其在涉及多方面利益格局調整的問題上，要進行充分的評估;試點采取開放方式，廣泛吸納各方面的智慧，調動一切積極因素，特別注意吸收現(xiàn)行的其他領域改革的經(jīng)驗，也歡迎民間組織或個人積極參與;在條件成熟的地方，吸納有公信力的慈善組織參與、合作，以便總結出有普及價值的基本經(jīng)驗，實現(xiàn)有意義的突破。

　　第四，建構慈善管理機構與各類型慈善組織之間的新型關系。依照現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展要求，將這種關系奠定在法律基礎上，確保各方都依法行事，確保慈善事業(yè)運行的健康有序。

　　確定總會的組織職能。各慈善組織以團體名義加入總會，參與總會制定的慈善事業(yè)發(fā)展綱要或其他行動綱領，接受總會頒行的各項活動規(guī)則，使得總會成為真正有組織實效的指導機構，把為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境作為總會的基本工作目標。

　　完善組織協(xié)調機制。以總會名義推動與政府、企業(yè)、媒體以及其他社會組織之間建立起有機的聯(lián)系，比如，協(xié)調相關政府部門加大對慈善事業(yè)發(fā)展的支持力度，對慈善組織的活動采取各種支持(在社會動員、購買服務、稅收優(yōu)惠等方面給予便利)，推動各慈善組織之間的合力并進、有效協(xié)作。

　　促進行業(yè)自律。加快建立和實施慈善事業(yè)領域各項自律規(guī)定，督促各慈善組織嚴格依照活動規(guī)則辦事，對違規(guī)者進行追究;對慈善活動中出現(xiàn)的各種爭議糾紛，進行及時公正的調解乃至裁決。

　　提供高效服務。幫助各慈善組織及從事慈善活動的個人了解相關法律法規(guī)和政策，協(xié)助他們與政府管理部門建立有效的溝通關系，承接政府各項委托項目，依照公開規(guī)則進行合理公正的分配;幫助各慈善組織推進自身能力建設;為慈善活動的籌劃、推進和評估，提供技術支持;組織專家學者就慈善事業(yè)發(fā)展涉及到理論問題和實踐問題開展探討，將探討成果惠及各慈善組織;協(xié)助國內慈善組織依據(jù)有關規(guī)定與國外同類組織建立起良性合作關系，提升慈善事業(yè)科學化規(guī)范化水平，使慈善活動的運作更專業(yè)化，更有效率。幫助一些有公信力、有運作經(jīng)驗的高素質慈善組織率先走出國門，在推進慈善國際化進程中發(fā)揮領軍者的作用。

　　作者：范笑天 民建北京市委理論委員會委員,中國兒童罕見病救助基金秘書長。

　　文章寫于：2015年10月24日